El Derecho a la Educación en México, a la luz de la Convención sobre los Derechos del Niño.

Escrito por DAVID CALDERÓN M. el 10 Diciembre 2015. Publicado en David Calderón - Blog, Blog de Mexicanos Primero | Vistas del artículo: 5847

El derecho a la educación de las niñas, los niños y los adolescentes (NNA) ilustra de una manera paradigmática la indivisibilidad de los derechos, pues la educación es un derecho habilitante, que abre la posibilidad del ejercicio de otros derechos; sin educación completa y de calidad, los NNA se encontrarán para el resto de sus vidas con dramáticas limitaciones en su derecho a la salud, a la participación, al empleo digno, a una vida libre de violencia.

Describimos el ejercicio del derecho por su resultado visible: el alcance de trayectorias completas y exitosas en niñas, niños y adolescentes; es decir, a) en qué medida todas y todos se inscriben y avanzan sin tropiezo hasta completar los ciclos previstos, y b) si su permanencia y tránsito por el sistema escolar se traduce en logros de aprendizaje que correspondan a su derecho.

Los indicadores para monitorear las trayectorias (tasa de cobertura neta, avance normativo, desempeño en pruebas sobre dominios básicos) son indicios de una realidad más compleja. Son muestras representativas de situaciones y procesos, que no las agotan ni las describen exhaustivamente, pero que son imprescindibles y elocuentes; sólo así podemos identificar y estimar su intensidad o prevalencia desde la evidencia.

En nuestro país las barreras para que se logre el ejercicio pleno del derecho son todavía enormes y arraigadas, de manera que el Estado mexicano está aún lejos de garantizar trayectorias completas y exitosas en el sistema escolar. 

A pesar de que se suele reportar oficialmente la matriculación universal en la educación básica, todavía el 60% de los niños de tres años de edad y el 39% de los de 15 a 17 años de edad, están definitivamente fuera de la escuela.[1]

Además, el avance discontinuo y la extraedad –determinada a su vez por las barreras de accesibilidad y adaptabilidad en el derecho a la educación- hace que se reduzca la escolarización oportuna: sólo 62.7% de los adolescentes de 15 a 17 años en el país se encuentran matriculados en el sistema educativo nacional. Este promedio nacional enmascara los extremos: si se desagregan los datos, como puede verse en la Figura 1, la diferencia entre el D.F. y Michoacán alcanza 40 puntos porcentuales.[2]

Figura 1. Porcentaje de Adolescentes matriculados en el Sistema Educativo Nacional. 2013-2014.

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El sistema actual no puede todavía revertir el abandono escolar, ni logra que se cumpla la trayectoria escolar en el tiempo normativo que corresponde a cada generación. Llegan a concluir el ciclo previsto alrededor de la mitad de las niñas y niños que iniciaron, porque sus compañeras y compañeros fueron expulsados o no asistidos en su recorrido; la reprobación, la repetición y la extraedad todavía no han sido reducidas hasta ser fenómenos marginales.

Además de la exclusión del acceso y del avance oportuno, hay todavía una segunda exclusión: la situación en que niñas y niños puedan seguir inscritos y transitar por la escuela “regularmente”, pero que no se favorezca en ellos ni los aprendizajes más elementales.

Esto lo podemos ilustrar de forma dramática con los resultados de la Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes 2012 (PISA por sus siglas en inglés), en su diferente logro en el comparativo entre entidades, como aparece en la Figura 2.[3] En la gráfica que presentamos se muestra el porcentaje de alumnos que, incluidos en la escuela a los 15 años (hay que recordar que PISA sólo capta la situación de los adolescentes escolarizados), están sin embargo excluidos del aprendizaje mínimo indispensable.

Si a nivel nacional la segunda exclusión afecta al 54.7% de los adolescentes estudiando, cuando hablamos de Tabasco, Chiapas o Guerrero se trata de tres cuartas partes de las y los alumnos quienes resultan excluidos. Incluso en las entidades con mejor desempeño actual, los resultados permiten captar que la exclusión no baja de una proporción en la que 4 de cada 10 están fuera de los aprendizajes necesarios como piso elemental.

Figura 2. Porcentaje de alumnos en niveles 0 y 1 en el dominio de Matemáticas en PISA 2012, por entidad.

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La garantía del derecho a la educación pasa por la realidad concreta de las escuelas. El Censo Nacional de Maestros, Alumnos y Escuelas de Educación Básica y Especial, realizado durante 2013, mostró que en buena parte de las más de 200,000 escuelas del país no sólo la infraestructura es de una precariedad y abandono insultante, confirmando que tenemos “escuelas pobres para pobres”, sino que -más allá de las instalaciones- ni se asegura la presencia de las personas ni que en ellas se puedan establecer verdaderas relaciones de aprendizaje. Los maestros, como agentes de la voluntad colectiva para acompañar el ejercicio del derecho de los NNA a la educación, se encuentran las más de las veces sometidos a un esquema que favorece la simulación sobre el cumplimiento honesto, la movilización gremial o electoral sobre el mérito, y la prescripción didáctica por encima del diálogo pedagógico con los colegas y con los propios niños y niñas.

La exclusión que se da al interior de las escuelas se nota en multitud de procesos en la experiencia de campo. En multitud de escuelas en todo el territorio nacional se rechaza o confina a los alumnos con alguna condición de discapacidad, o que enfrentan barreras para el aprendizaje por desajuste emocional, o por la falta de atención ante pautas de atención dispersa, o por situaciones de violencia intrafamiliar. No se da cabida en ellas a los migrantes y se discrimina a los indígenas; se disloca y se evita la diversidad étnica, religiosa o sexual. En un número muy alto de planteles se tolera el abuso entre los alumnos, o de los maestros a ellos y viceversa, o de los directivos a los docentes, o el desprecio del personal asignado hacia los padres. No se detecta o canaliza la incidencia de desnutrición o de adicciones, ni se conjura la presión a los menores de edad para que aporten dinero por trabajo o sean atraídos al crimen. Desde cualquiera de estas situaciones, o en su insidiosa combinación, día tras día el aprendizaje se impide.

Las violaciones al derecho a la educación de los NNA tienen una gravedad mayúscula si ellas y ellos viven en localidades pequeñas, son migrantes o trabajadores, si viven con una condición de discapacidad, y especialmente si pertenecen a los pueblos originarios. En cada indicador mencionado, los NNA indígenas están sobrerrepresentados del lado de la carencia, comparados con sus pares no indígenas: A los 15 años, la brecha fue de casi 8 puntos porcentuales; a los 17, se incrementó a 12 puntos. Las brechas se profundizan aún más entre los niños no indígenas y los monolingües: a los 17 años, la distancia entre la tasa de asistencia de unos y otros alcanza los 52 puntos porcentuales.[4] Lo más dramático es que incluso la diferencia se mantiene independientemente de si el ámbito es rural o urbano; en 2010, el 43.4% de los NNA indígenas vivían en zonas urbanas, pero su tasa de asistencia a la escuela era del 77.7%, una proporción bastante semejante al 76.9% de los NNA indígenas del ámbito rural, a pesar de que la mayor disponibilidad de infraestructura; su exclusión es claramente discriminación.

Prevalece lo que reportó el Relator Especial en 2010: El principal problema es que la oferta escolar no atiende las desigualdades sociales que en primer lugar perjudican a las poblaciones marginadas, ni introduce acciones estructurales que atiendan con mayor eficiencia sus necesidades, ni tampoco invierte recursos suficientes para su atención. Pese a que existen iniciativas importantes […] pareciera que el sistema reproduce esas desigualdades o avanza muy lentamente en su eliminación.[5]

Las instituciones, sus acciones y omisiones

El entramado institucional en México, con una instancia nacional (SEP) y 31 secretarías estatales, sigue siendo un arreglo adultocentrista, autoritario y prescriptivo, de enorme complejidad y que deja al espacio fundamental, que es la comunidad escolar, fuera de la mayoría de las decisiones.

No hay una coordinación explícita y oportuna con otras agencias gubernamentales (Salud, Desarrollo Social, Desarrollo Integral de la Familia). La Comisión Nacional de Derechos Humanos y sus homólogas estatales tienen un conocimiento muy limitado de la dinámica escolar cotidiana, y sus intervenciones de oficio o por denuncia son muy restringidas en el campo educativo, atendiendo situaciones de violencia extrema o de negación del servicio, pero sin un seguimiento detallado de los compromisos de inclusión y verificación.

El Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, de reciente autonomía constitucional, está ahora orientado por un enfoque de derechos, pero deberá aún de transitar un largo camino para además de continuar con sus muy rigurosos estudios técnicos, convertirse en un contrapeso democrático frente a las decisiones del gobierno federal y de los gobiernos estatales.

Las instancias de financiamiento, centralmente la Cámara de Diputados que define el gasto y la Secretaría de Hacienda, que lo planifica, no han logrado aún erradicar los desvíos ilegales que de los fondos educativos, ni exigir con eficacia a las autoridades educativas que los proyectos, compras y contratos sean pertinentes, oportunos y honestos, para que se verifique el impacto educativo que justificó su aprobación. Si el desvío cesara, con los recursos reasignados se podría atender las necesidades apremiantes en los centros escolares y establecer un presupuesto regularizable e irreductible para operación cotidiana, lo que a su vez evitaría el cobro de cuotas a padres y aseguraría la auténtica gratuidad que proclama la Constitución para la educación básica a cargo del Estado.

En las decisiones del gobierno federal y especialmente de los gobiernos estatales, hay un importante rechazo a la participación activa de las OSC, poca disposición al diálogo y a la revisión crítica de resultados, lo mismo que a la rendición de cuentas a madres y padres de familia y sus comunidades.

En contraste, hay todavía una ambigua correlación con las cúpulas sindicales, en la cual se les trata en la práctica como co-gobierno del sistema escolar y expresión única de la participación magisterial. Los maestros como profesionales no tienen voz y frecuentemente pagan con represalias de limitación profesional y económica el cuestionamiento a los superiores gremiales o a los funcionarios. El hecho que el CEMABE, una exigencia de la sociedad civil para corregir la simulación y la corrupción encubierta por los registros administrativos, no esté disponible en datos desagregados ni quede sujeto al escrutinio público, es una pésima señal.

Marco Normativo

El Estado mexicano, en su respuesta de marzo de 2014, aceptó las seis recomendaciones sobre derecho a la educación del Consejo de Derechos Humanos, haciendo mención a los recientes cambios del marco normativo.[6] Efectivamente se incorporó de forma más decidida un enfoque de derechos en el Orden Constitucional: El Estado garantizará la calidad en la educación obligatoria de manera que los materiales y métodos educativos, la organización escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los docentes y los directivos garanticen el máximo logro de aprendizaje de los educandos.[7] (CPEUM, 2013).

El párrafo es esperanzador, pero hay todavía un largo trecho para su implementación pulcra y oportuna. En todo caso, el texto constitucional establece cómo se puede  interpretar si hay éxito en los componentes de la intervención educativa; con respecto de qué puede hablarse de cumplimiento o incumplimiento del derecho. El juicio no se reduce, como antes, a presencia/ausencia, esto es, a si había o no servicios educativos disponibles para los NNA mexicanos.

El paso adelante está en que se fija en la ley fundamental que los materiales y métodos son válidos si con ellos se aprende; que la organización escolar –es decir la gestión, la participación de padres, la reglamentación, los niveles de decisión, el esquema de financiamiento- debe dirigirse a facilitar el aprendizaje; que la infraestructura debe juzgarse en tanto y en cuanto sirva de contexto y escenario al aprendizaje; que los maestros y las figuras directivas serán los idóneos cuando se confirme –no de forma genérica y retórica, sino concreta y operante- que contribuyen como corresponde al máximo logro de aprendizaje de NNA.

Las modificaciones que se derivaron del cambio constitucional a la Ley General de Educación, y la promulgación de las leyes del INEE y del Servicio Profesional Docente, hicieron avanzar la congruencia del marco normativo. De nuevo, prevalece la reorganización del servicio y quedan aún tenuemente señaladas las necesidades de los propios NNA para ejercer su derecho.

Falta todavía, a nuestro juicio, al menos tres piezas normativas de urgente formulación: a) un estatuto que asegure la identidad jurídica de la escuela, su organización, la participación de los propios NNA en las decisiones, la confluencia entre padres y maestros, el marco de convivencia que no se limite a prescribir sanciones; b) una vigorosa norma de identificación que asegure la gratuidad del registro de nacimiento, la certeza de acreditación de estudios, el derecho a que la evaluación sirva para el diagnóstico y el ajuste de intervención personalizadas; c) finalmente, una pieza que reorganice la normativa dispersa sobre financiamiento de la educación, que asegure que la compensación no sea remedial ni eventual, sino sistemática y de verdadera equidad, que asegure el funcionamiento pleno y regular de los servicios, que destierre la inequidad entre las modalidades de servicio y entre las injustificadas divergencias entre los maestros, que regule becas y transferencias, y que asegure eficacia en las inversiones materiales.   

Evaluación de programas y acciones

Los cambios normativos aún no han producido efectos muy visibles en la vida cotidiana de las escuelas. La política nacional ha señalado dos objetivos favorables al ejercicio del derecho: la reducción del abandono y la mejora de los aprendizajes. Sin embargo, no hay disponible una estrategia cabal para ninguno de los dos objetivos mencionados, ni metas centradas y observables en las vidas de los NNA.

Las condiciones de exclusión no han recibido hasta el momento un tratamiento focal de innovación. Prácticamente todos los programas anteriores a la reforma constitucional siguen su marcha inercial, dejando subfinanciados y desatendidos los servicios de educación intercultural, los cursos comunitarios, las modalidades de primaria indígena y telesecundaria, los servicios dedicados a los NNA en situación de discapacidad, jornaleros migrantes, NNA en situación de calle, etc.

Prevalecen los programas vistosos y de entregas materiales por encima de los que significan construcción de capacidades y reconocimiento efectivo de los NNA como protagonistas en el ejercicio de su derecho a la educación. Un programa de entrega masiva de dispositivos informáticos que está en marcha para alumnos de 5º y 6º grado no ha considerado el efecto real que propiciará en la equidad pues, aunque iguala en la provisión del aparato, segmenta de nuevo por la discrepancia que hay en la disponibilidad de formación para los profesores, en la asistencia técnica, en la conectividad e incluso en la simple acceso y disponibilidad regular de suministro eléctrico para cargar los dispositivos. Si se considera que alrededor de un 20% de las instalaciones físicas son definitivamente inadecuadas como edificios para el centro escolar, la entrega de dispositivos digitales parece fuera de un agenda consistente para la equidad.

Se realizaron foros de consulta, con un principio positivo de ampliar la conversación pública sobre el modelo educativo, en los cuales sin embargo no tuvieron la palabra los propios NNA. Las “rutas de mejora” y la “normalidad mínima”, los mecanismos puestos en marcha por la autoridad en la vida escolar cotidiana, tienden en la práctica –según el testimonio de los propios maestros y directivos- a ser implementados como una homogenización de mínimos, lo que no sólo sofoca la diversidad sino que pospone indefinidamente el cierre de las brechas para los NNA mismos.

Es especialmente preocupante que se haya acentuado el adultocentrismo de la mejora: los Consejos Escolares de Participación Social (que incluyen a los padres y a otros miembros de la comunidad) han dejado de ser el espacio fundamental de diálogo, mientras que en cambio se favorece el Consejo Técnico, la reunión mensual de los profesores y el director, reunidos en una escuela literalmente sin alumnos; la participación de los NNA mismos con una voz propia, no está presente ni en la norma ni en la práctica; no tienen espacio en los referidos consejos, y a nadie en el sector público se le ocurrió una elemental inclusión en los foros.

Recomendaciones principales

  1. Que el Estado mexicano asegure la identificación sin costo para los NNA en términos de registro de nacimiento, cartilla de servicios, inscripción a la escuela, avance en grados, certificación de niveles, evaluaciones del aprendizaje tanto de diagnóstico como formativas.
  2. Que el Estado mexicano asegure una estrategia -con metas a monitorear- para abatir la desigualdad y la exclusión en el avance regular y en el logro de aprendizaje de los NNA, ratificando o rectificando las decisiones sobre métodos y materiales, infraestructura, organización escolar e idoneidad de maestros y directivos, tal como lo enuncia la Constitución en su Artículo Tercero.
  3. Que el Estado mexicano asegure el cumplimiento cabal de las disposiciones recién promulgadas, sin aceptar la simulación de autoridades federales o locales, de manera que sus efectos previstos puedan confirmarse en una rendición de cuentas completa y con disponibilidad de información plena sobre las metas comprometidas en los programas, la equidad en el financiamiento y la verificación de impacto en los planes, accesible para cualquier ciudadano.
  4. Que el Estado mexicano comprometa cierres de brecha específicos –con fechas y magnitudes concretas- para los NNA indígenas y todos aquellos en condiciones de especial vulnerabilidad, con un financiamiento claramente progresivo y evitando las compensaciones sólo remediales, así como proscribiendo efectivamente y castigando en los hechos los desvíos ilegales.
  5. Que el Estado mexicano comprometa una nueva serie de reformas normativas que den certeza jurídica a cada escuela como núcleo del sistema, que aseguren su financiamiento suficiente y establezcan la participación continua y significativa de los NNA en su propio ejercicio del derecho a la educación.

[1]INEE (2014), El derecho a una educación de calidad. Informe anual 2014, pág. 42. México: Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación.

[2]Elaboración propia a partir de INEE (2013a), Panorama Educativo de México, Indicador AT01a-1, “Tasa de matriculación por entidad federativa y grupos de edad (2013-2014)”.México: Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación.

[3]Elaboración propia con base en INEE (2013b), México en PISA 2012, Gráfica 2.4 “Porcentaje de estudiantes por nivel de desempeño en la escala global de Matemáticas por entidad, PISA 2012”. México: Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación. No hay resultados de PISA 2012 para los estados de Oaxaca, Michoacán y Sonora.

[4]INEE (2014), El derecho a una educación de calidad. Informe anual 2014, pág. 26. México: Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación.

[5]Informe del Relator Especial sobre el derecho a la educación, Misión a México 2010, A/HRC/14/25/Add.4, n.100

[6]Respuesta de México a las recomendaciones del Mecanismo de Examen Periódico Universal del Consejo de Derechos Humanos, p. 8, disponible en http://www.sre.gob.mx/images/stories/docsdh/2014/marzo.pdf [consultado 07/06/14]. Las recomendaciones son las 148.158 a 148.163 del Informe del Grupo de Trabajo, A/HRC/25/7.

[7]Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 3º, tercer párrafo (12/09/13).

Acerca del autor

DAVID CALDERÓN MARTÍN DEL CAMPO

DAVID CALDERÓN M.

Soy Cofundador y Presidente Ejecutivo de Mexicanos Primero.
Conoce mi trayectoria.

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